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La création de la Politique Agricole Commune

La Politique Agricole Commune est à la base de la construction de l'Union Européenne, avec un objectif : assurer la souveraineté alimentaire.
Récolte foin après 1950 - BiblioArchives / LibraryArchives | Creative Commons BY 2.0
Récolte foin après 1950 – BiblioArchives / LibraryArchives | Creative Commons BY 2.0

Depuis le 1er janvier 2023, la nouvelle Politique Agricole Commune (PAC) est entrée en vigueur dans l’Union Européenne. Représentant le plus gros poste budgétaire de l’Union, avec un tiers du budget total, la PAC constitue l’un des piliers et des fondements même de la constitution de l’identité européenne.

À l’origine pensée pour augmenter la productivité agricole en modernisant les fermes, et ainsi assurer la sécurité alimentaire de pays meurtris par la Seconde Guerre Mondiale, la PAC s’est adaptée afin de répondre aux enjeux environnementaux.

Cependant elle reste vertement critiquée par une partie du monde agricole, car jugée injuste et toujours orientée vers un modèle productiviste. De sa création à sa nouvelle réforme 2023-2027, l’histoire de cet accord témoigne de ce qu’est l’identité européenne.

Contexte de création de la Politique Agricole Commune

Après la Seconde Guerre Mondiale, un élan transformateur déferle sur les campagnes. L’objectif est double : augmenter la production agricole et améliorer la condition de vie des paysans. C’est notamment la promesse du Général de Gaulle et l’une de ses volontés fortes. Dans les fermes, cet élan se traduit par l’arrivée des tracteurs, un accroissement de la taille des fermes, l’utilisation de nouveaux engrais, semences et produits phytosanitaires : une industrialisation de l’agriculture, en somme. Mais au-delà de ce contexte national, l’après-guerre est le théâtre de nombreuses tentatives de rapprochements supranationaux dans l’objectif de sécuriser les ressources de la vieille Europe, mais également de maintenir une paix durable.

Dans une Europe marquée par le rationnement, la priorité est donnée à la sécurité alimentaire - Ministry of Information Photo Division Photographer | Domaine public
Dans une Europe marquée par le rationnement, la priorité est donnée à la sécurité alimentaire – Ministry of Information Photo Division Photographer | Domaine public

C’est en ce sens qu’en 1951 intervient la signature du Traité de Paris, conduisant à la création de la Communauté européenne du charbon et de l’acier, première communauté économique supranationale post-guerre mondiale.

Dans ce contexte d’accords régionalistes, de nombreux responsables politiques européens commencent à imaginer une politique économique agricole supranationale, afin de renforcer les liens entre pays de la vieille Europe, d’en assurer sa sécurité alimentaire et de libéraliser et institutionnaliser un secteur qui s’impose petit à petit comme un mastodonte des économies européennes.

Au départ pensée de manière suprarégionale, cette politique agricole commune est rapidement devenue dans l’esprit des responsables agricoles d’alors une politique qui devait être régionale, limitée à quelques pays afin d’éviter de trop fortes disparités agricoles entre pays. De 1952 à 1954 les conférences européennes se multiplient autour de la création de cet accord agricole qui reste encore à inventer, mais les jalons sont posés : cela passera par une organisation des marchés à l’échelle européenne. Ainsi, l’agriculture est incluse dans le Traité de Rome de 1957, fondateur de l’Union Européenne telle qu’on la connaît.

1957-1962 : la création de la PAC

Le 25 mars 1957, le Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE), aussi appelé Traité de Rome, est signé. Texte fondateur de l’Union Européenne, il sera par la suite modifié par le Traité de Maastricht en 1992 et par le Traité de Lisbonne en 2007.

À l’occasion de ce traité, la Politique Agricole Commune est signée par les six états membres fondateurs de la Communauté économique européenne (CEE) : l’Allemagne de l’Ouest, la Belgique, la France, l’Italie, le Luxembourg et les Pays-Bas. L’article 39 en définit les principaux objectifs : la garantie de l’indépendance alimentaire, l’augmentation de la productivité, la stabilisation des marchés et l’assurance d’un niveau de vie équitable des agriculteurs.

Cependant, la PAC n’est pas mise en place dès le Traité de Rome. Un an plus tard, la conférence de Stresa définit des règles communes et générales : l’unicité du marché, la préférence communautaire et la solidarité financière. Afin de parvenir à ces orientations, deux outils sont imaginés : les prix garantis et les restitutions aux exportations.

Nous sommes en 1958, mais toujours pas de mise en place de la Politique Agricole Commune. Il faut attendre 1962 pour voir cette politique se mettre en place sur le territoire de la CEE. Le 4 avril 1962 sort le premier règlement européen des céréales et, le 14 août, le règlement français qui le met en œuvre. Enfin, le 30 juillet 1962, la PAC est officiellement mise en œuvre. Certains chercheurs attribuent cette accélération du processus de création de la Politique Agricole Commune à la construction du Mur de Berlin, faisant planer de grandes inquiétudes pour la sécurité alimentaire de l’Europe de l’Ouest, privée des greniers à blé que représentent de nombreux pays d’Europe de l’Est.

Traité instituant la Communauté économique européenne Traité de Rome - Union européenne | Domaine public
Traité instituant la Communauté économique européenne Traité de Rome – Union européenne | Domaine public

Chaque année, la Commission européenne fixe les prix minimums pour chaque secteur de production, en adressant une promesse : le prix sera supérieur aux prix moyens observés sur les marchés mondiaux. De plus, si toute la production n’est pas vendue, le surplus sera racheté par l’Europe pour être stocké puis revendu plus tard. Cela permet d’encourager la production intérieure. De plus, les produits importés sont taxés de manière à ne pas concurrencer les produits européens.

En 1968, la création de l’union douanière supprime les droits de douane intracommunautaires, notamment sur les produits laitiers, la viande ou les céréales. Entre 1957 et 1962, de nombreux hommes ont œuvré afin de rendre concrète cette belle promesse entrevue lors du Traité de Rome. Parmi eux, nous pouvons citer Sicco Mansholt, considéré comme le père de la PAC.

Sicco Mansholt, père fondateur de la PAC

Entre 1957 et 1962, de nombreux Hommes ont œuvré afin de rendre concrète cette belle promesse entrevue lors du Traité de Rome. Parmi eux, Sicco Mansholt, considéré comme le père de la PAC et qui a exercé une influence sur celle-ci extrêmement importante.

Il est né en 1908 de parents fermiers et socialistes à Ulrum, petit village de la province de Groningue, située au nord-est des Pays-Bas. Son père est délégué provincial du parti et sa mère est une des premières femmes à étudier la science politique, le destinant ainsi à un avenir politique. Mansholt est allé à l’école d’agriculture tropicale de Deventer, où il a suivi une formation de planteur de tabac, qu’il a achevée en 1929. Il veut devenir agriculteur et s’installe en 1937 dans le Wieringermeer, nouvellement cultivé suite à la poldérisation de la zone, où il y dirige une ferme. Il y rejoint le SDAP (Parti social-démocrate des ouvriers), devient secrétaire de la section locale du SDAP et occupe diverses autres fonctions publiques à Wieringermeer.

Sicco Mansholt, considéré comme le père fondateur de la PAC - Marcelle Jamar, Médiathèque Commission Européenne | Creative Commons BY 2.0
Sicco Mansholt, considéré comme le père fondateur de la PAC – Marcelle Jamar, Médiathèque Commission Européenne | Creative Commons BY 2.0

Ministre de l’Agriculture pendant 13 années consécutives, Sicco Mansholt devient en 1958 le premier commissaire à l’agriculture et travaille d’arrache-pied pour mettre en place la Politique Agricole Commune en 1962.

Cependant, dès 1968, Mansholt alerte sur les potentiels dysfonctionnements de cette politique. Le 18 décembre 1968, il présente le Mémorandum sur la réforme de l’agriculture dans la Communauté économique européenne, aussi connu sous le nom de Plan Mansholt. Ce plan constate les limites de la politique des prix et des marchés, et souligne que le niveau de vie des paysans ne s’est pas amélioré malgré les promesses.

Mansholt prédit également le déséquilibre de certains marchés si la Communauté ne soustrait pas au moins 5 millions d’hectares de terres arables à la production agricole, et plaide pour la suppression des petites exploitations agricoles peu productives, soit 5 millions d’agriculteurs.

L’objectif est de favoriser les exploitations agricoles jugées viables et pouvant engager une modernisation plus intense. Cependant, face aux critiques acerbes et violentes du monde agricole, le Plan est peu à peu détricoté pour ne contenir que 3 directives européennes en 1972 qui concernent la modernisation des exploitations agricoles, la cessation d’activité agricole et la formation des agriculteurs.

Effets et conséquences de la Politique Agricole Commune

Sicco Mansholt avait pour objectif de moderniser l’agriculture européenne tout en aidant les agriculteurs familiaux à pérenniser leur modèle de production en le spécialisant et en rendant leurs exploitations rentables pour qu’elles puissent être transmises ou cédées à leurs descendants.

Cependant, le sociologue François Purseigle montre que le modèle européen d’agriculture familiale a du mal à résister aux niveaux actuels de restructuration et de concentration, favorisant l’émergence de l’agriculture de firme dans nos campagnes.

En outre, la PAC a engendré plusieurs effets négatifs, tels que des crises de surproduction, des accusations de concurrence déloyale de la part de pays non membres de l’UE, des coûts environnementaux élevés et des tensions internes. Ainsi, lors des premières années de la PAC, la croissance rapide de la production agricole a créé des difficultés. Cela a été particulièrement vrai pour le lait, comme en témoigne le refus des agriculteurs bretons de livrer leur lait à la coopérative en 1972.

Afin de contrer la surproduction et la volatilité des prix liés à la PAC ainsi que de nombreux progrès techniques, des quotas laitiers ont été mis en place en 1984. Bien que ces quotas aient permis de stabiliser le marché laitier européen, ils n’ont pas empêché de nombreuses tensions et crises, comme celle de 2009. Les quotas ont finalement été abandonnés en 2015, ce qui a déclenché une nouvelle crise en 2016.

Manifestation d'agriculteurs dans Paris - Luc Legay | Creative Commons BY 2.0
Manifestation d’agriculteurs dans Paris – Luc Legay | Creative Commons BY 2.0
Pour Une Autre Pac
De nombreuses initiatives ont émergé ces dernières années pour modifier la PAC

Aujourd’hui, la Politique Agricole Commune est encore vivement critiquée, que ce soit pour ses modes d’attributions, son coût ou ses objectifs environnementaux jugés trop faibles.

Elle est présentée par de nombreux acteurs du monde agricole comme responsable des effets néfastes de l’agriculture sur nos sociétés (L’atelier Paysan, 2020). Malgré son incapacité à gérer de nombreuses crises agricoles, ce retour sur l’histoire de sa création nous a permis de mettre en lumière l’importance de la PAC dans la constitution d’une Europe commune et d’objectiver les raisons qui ont poussé à sa mise en place.

Quelques sources et liens utiles

Samuel Féret, Joris Lohman, Guus Thijssen, PAC, qu’est-ce qu’on y cuisine ? : recettes pour comprendre la Politique Agricole Commune, autoédition, 2017

L’atelier Paysan, Reprendre la Terre aux machines, Ed. Seuil, 2020

Chatellier, Vincent. « La fin des quotas laitiers, entre craintes et espoirs », Pour, vol. 225, no. 1, 2015, pp. 7-11.

Delorme, Hélène. « Les paysans et le plan Mansholt », Yves Tavernier éd., L’univers politique des paysans dans la France contemporaine. Presses de Sciences Po, 1972, pp. 583-608.

CapEye

Ministère de l’Agriculture

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